Artículos de opinión de Alfredo Palacios Dongo

¿POR QUÉ EL PERÚ SE DEBE ADHERIR A LA CONVEMAR?

Tema: Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1992

Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República
5 de abril de 2004

Invitado: Vicealmirante (r) Alfredo Palacios Dongo durante la sesión presidida por el congresista José Luis Delgado.

CONCEPTOS

El primer concepto es que doctrina del mar territorial de los inicios, basada en la seguridad, ha ido variando hacia una concepción fundamentalmente de raigambre económica. Se admiten más bien los derechos patrimoniales sobre los recursos marinos, en oposición a la ocupación de las aguas por conquista. La concepción actual se basa en que el mar (que ocupa más de dos tercios de la superficie de la tierra) constituye la riqueza de la humanidad, pero con preeminencia del Estado costero en su explotación y preservación.

El segundo concepto es que el mar peruano esta formado por el sistema de aguas templadas de la corriente peruana en la costa central y sur, y por el frente ecuatorial de la costa norte. Ambos sistemas de corrientes hacen de las aguas del litoral peruano uno de los sistemas ecológicos más diversificados y productivos de los océanos de la tierra.

SITUACIÓN DEL PERÚ EN LO RELACIONADO A LA CONVENCIÓN DEL MAR (COVEMAR)

El Perú, pese a haber tenido una gravitante participación activa en la elaboración de la Convención, no la suscribió hasta su entrada en vigor el 16 de Noviembre de 1994, motivo por el cual, para ser parte de ella, la única alternativa de la adhesión.La razón principal porque el Perú no ha suscrito la Convención hasta que entró en vigor en 1984, ni la ha adherido hasta la fecha, se debe básicamente a la tesis territorialista, que defiende la figura del mar territorial hasta las 200 millas, es decir, la incompatibilidad de la CONVEMAR tanto con el Decreto Supremo del 1° de Agosto de 1947 que declara la soberanía y jurisdicción nacionales sobre las 200 millas marítimas, así como con el Artículo 54° de la Constitución ya que indica que “El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley”.El Estado ejerce soberanía y jurisdicción sobre el espacio aéreo que cubre su territorio y el mar adyacente hasta el límite de las doscientas millas, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de conformidad con la ley y con los tratados ratificados por el Estado”.

POSICIÓN TERRITORIALISTA PARA NO ADHERIR LA CONVEMAR
Esta corriente aduce que defiende el mar peruano sobre la base de los siguientes conceptos:

-Que el Decreto Supremo N° 781 del 1° de Agosto de 1947 suscrito por el Presidente José Luis Bustamante y Rivero y por el Canciller Enrique García Sayán, declaró la constitución de un mar territorial sobre las 200 millas.-Que el Domino Marítimo tiene una connotación territorial de 200 millas, y que la Adhesión a la Convención significaría que el país reduciría sus 200 millas a 12 y ya no sería un dominio nacional sino multinacional y por lo tanto es atentatorio contra la Constitución.

-Que beneficiaría a las grandes empresas transnacionales que podrán ingresar hasta las 12 millas para usurpar nuestras riquezas marinas, debido a que se cedería el control de ellas a todos los estados que tengan interés.

-Que las flotas pesqueras de altura, de diversos países, se encuentran dotadas de tecnología de punta preferirán pescar en aguas ricas como las nuestras antes que en sus propias costas.

-Que se declinará en su dominio, soberanía y jurisdicción exclusivos sobre los más de 800,000 km2 de territorio marítimo.

-Que no tendremos seguridad militar ni espacio aéreo.

-Que la Convención del Mar no tiene nada útil que ofrecernos.

-Que esta convención es absolutamente incompatible con el ordenamiento jurídico del Perú que no se puede transgredir sin incurrir en grave responsabilidad.

-Que el artículo 137 de la Convención indica: "Ningún Estado podrá reivindicar o ejercer soberanía o derechos soberanos sobre parte alguna de la Zona (Económica Exclusiva) o sus recursos...". y que por este motivo se debe tener cuidado con el menoscabo de nuestros derechos.

-Que el Gobierno peruano debe considerar que el mar territorial o mar de Grau pertenece no sólo a ésta, sino a todas las generaciones de peruanos que vendrán, y en su calidad de administrador constitucional de los bienes nacionales, carece de facultades para disponer, bajo cualquier título supuestamente “jurídico”, de la heredad nacional y que en virtud del intento de vulnerar la integridad territorial del país, se incurriría en la infracción prevista en el Art. 325 del Código Penal (Traición a la Patria).

-Que Convendría que las FFAA deben estar preparadas para mantener una completa autonomía en toda el área marítima de las 200 millas de nuestro mar territorial.

CONSIDERACIONES IMPORTANTES DE LA CONVENCIÓN DEL MAR

¿Qué significa la CONVEMAR?

El objetivo general de la Convención del Mar (CONVEMAR), es el de establecer un nuevo régimen legal para los mares y océanos. Es, en esencia, una importante compilación de normas sobre las diferentes cuestiones relacionadas con el uso y aprovechamiento del Mar y sus valiosos recursos, tanto vivos como no vivos. Además de recoger el derecho positivo sobre esta materia, contiene, en términos consensuales, lo más adelantado de la doctrina y práctica internacionales sobre este campo de las relaciones internacionales.La CONVEMAR, es el instrumento multilateral más importante desde la aprobación de la Carta de la ONU, y representa el resultado del equilibrio de los intereses marítimos de más de 150 Estados. Actualmente, estamos asistiendo a la universalización de esta Convención, considerada por muchos expertos como "la Constitución de los océanos".

De un total de 194 naciones que conforman el mundo, 158 (81.4%) la han suscrito y 135 (69.6%) la han ratificado o se han adherido a ella.El texto oficial de la CONVEMAR, se encuentra descrito en 268 páginas, está dividida en 17 partes, consta de 320 artículos y 9 anexos y contiene disposiciones que rigen los aspectos de los espacios oceánicos, como son:

-Límites de la jurisdicción nacional.
-El acceso a los mares y la navegación.
-Prevención, reducción y control de contaminación del medio marino.
-Investigación científica marina.
-Actividades económicas y comerciales.
-Explotación y conservación de recursos vivos.
-Explotación minera de los fondos marinos.
-Transferencia de tecnología.
-Solución de controversias.

Espacios marinos y submarinos

En el nuevo Derecho del Mar, es fundamental comprender que los espacios marinos y submarinos se dividen en siete categorías, determinadas por el grado de dominio estatal que sobre ellos se ejerce: el Estado o la comunidad internacional.Uno de los aspectos tal vez de mayor importancia de esta Convención, lo constituye el hecho de definir y reglamentar siete espacios marinos fusionando las disposiciones ya codificadas de las cuatro Convenciones de Ginebra de 1958 sobre Mar Territorial, Plataforma Continental, Pesca y Alta Mar.

Estos espacios son:

1) Mar Territorial: Soberanía del Estado, permitiendo el paso inocente de embarcaciones de terceros Estados.

2) Aguas Interiores: Soberanía absoluta del Estado, tal y como se aplica al territorio nacional, a los ríos que atraviesan el territorio y a los lagos.

3) Zona Contigua: Jurisdicción del Estado para prevenir infracciones de sus leyes, reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios.

4) Plataforma Continental: Lecho y subsuelo marino hasta una distancia de 200 millas a partir de la costa, donde el Estado ribereño puede explotar de manera exclusiva los recursos allí existentes.

5) Zona Económica Exclusiva: Jurisdicción del Estado de 200 millas a partir de la costa, donde el Estado puede explotar y explorar los recursos naturales vivos y no vivos allí existentes.

6) Alta mar: Zona fuera de la jurisdicción de los Estados, donde existe libertad de pesca, investigación científica, etc., con fines pacíficos.

7) Fondos Marinos y Oceánicos (La Zona): Patrimonio común de la humanidad donde ningún Estado puede ejercer soberanía ni reivindicarse derechos.En las cinco primeras categorías existe, de diferentes formas, el dominio estatal sobre los espacios marinos, ya sea bajo las figuras jurídicas de soberanía o jurisdicción, mientras que en el régimen de Alta Mar y Fondos Marítimos desaparece la figura jurídica de soberanía o jurisdicción, para dar paso al concepto de patrimonio o bien común de la humanidad.

Del mismo modo, la Convención ha creado los siguientes órganos internacionales:

Autoridad internacional de los fondos marinos en la zona.

Se estableció en 1964 en Kingston, Jamaica. A través de ésta los Estados partes controlan y organizan las actividades relativas a los recursos naturales en los fondos marinos fuera de los límites de las jurisdicciones nacionales. Todos los Estados Partes son ipso facto miembros de la Autoridad y se basa en el principio de igualdad soberana de todos sus miembros.

Tribunal internacional de derecho del mar.

Fue establecido en 1994, en Hamburgo, Alemania. Es un foro de solución de controversias sobre la interpretación o aplicación de las Convención. Se compone de 21 jueces elegidos por los Estados Partes y debe garantizar la representación de los principales sistemas jurídicos del mundo así como una distribución geográfica equitativa.

Tribunal arbitral especial
Se constituye para interpretar o aplicar una controversia sobre los artículos de la Convención referidos a pesquería, protección y preservación del medio marino, investigación científica marina y navegación, incluida la contaminación causada por buques y por vertimiento. Para una controversia en este Tribunal, cada Estado Parte tiene derecho a designar 2 expertos en cada una de estas materias.

Comisión de Límites de la Plataforma Continental
Hace recomendaciones a los Estados que reclaman plataformas continentales de más de 200 millas, hasta las 350 millas. Está integrada por 21 miembros elegidos por los Estados partes y se encuentra en la Sede de las Naciones Unidas, donde celebró sus dos primeras sesiones en 1997.

Solución de controversias

Un principio básico del derecho internacional contemporáneo, como es la obligación de resolver las controversias por medios pacíficos, aparece particularmente fortalecido en esta Convención. Que contenga un capítulo dedicado a esta materia, en el cual se destacan los procedimientos de conciliación y los judiciales, es otro de los logros de este instrumento. En general, puede afirmarse que no existe ninguna disposición de la Convención respecto de la cual en caso de surgir una controversia no pudiese ser solucionada por los métodos previstos por ella.

CONSIDERACIONES PARA LA ADHESIÓN DEL PERÚ A LA CONVEMAR.

-No existe un argumento preciso para concluir que el Decreto Supremo N° 781del 1° de Agosto de 1947 haya declarado ni estatuido un “mar territorial”, ya que además de no declarar la constitución ni la existencia de un mar territorial sobre las 200 millas, no contiene ninguna cláusula derogatoria, ni explícita ni implícita a Orden General de la Armada N° 10 de fecha 9 de Abril de 1940, donde se incluye el Reglamento de Capitanías en el que, en el Título I Capítulo 1, Artículo 4 indica que “El mar territorial del Perú se extiende hasta las 3 millas de las costas e islas contadas a partir de las más bajas mareas”, cuya aprobación se encuentra refrendada por el Presidente Manuel Prado Ugarteche y por el ministro de Marina Díaz Dulanto.

-La zona marítima establecida por el Perú mediante el Decreto Supremo Nº 781 de 1947 y la posterior suscripción de la Declaración de Santiago incorporada a nuestra legislación no tuvo por objeto expandir el territorio peruano hasta las 200 millas de sus costas, sino que fue un planteamiento de soberanía económica con el fin de establecer una zona de protección de recursos naturales para asegurar una adecuada supervivencia de la población. Se hizo sobre la base de su condición marítima y continental que exigía un adecuado desarrollo poblacional antes que una simple extensión del límite territorial.

-Del mismo modo, los textos constituciones tanto de 1979 como de 1993, no utilizan ningún término referido al “mar territorial” (la razón fundamental del no uso de este término en la Constitución en vigencia fue para compatibilizarla con la CONVEMAR, según lo declarado por el Dr. Luis Alberto Sánchez como Presidente de la Comisión Principal de la Asamblea Constituyente de los años 1978 – 1979), más bien, se incluye el término de “dominio marítimo”, donde el Estado ejerce soberanía y jurisdicción y, como señala la actual Carta Magna en su artículo 54, este se ejecuta “sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de conformidad con la ley y con los tratados ratificados por el Estado”.Se trata de un artículo flexible que permitiría a nuestro país adherirse a la Convención sobre el Derecho del Mar.

-Por otro lado, el mencionado término de “dominio marítimo” del artículo 54 de la Constitución no existe en el derecho internacional público contemporáneo. La Convención del Mar tampoco lo reconoce. Es por ello que la Secretaría General de las NNUU, en un documento de fecha 5 de Octubre de 1998, considera ésta área en la categoría de “otros”, no reconociendo un mar territorial o dominio marítimo de 200 millas.

-Referente al espacio de mar territorial de 12 millas que estipula la CONVEMAR, debemos tener presente que aun cuando el Perú tuviera un mar territorial de 200 millas y la situación de nuestras FFAA permitiera ejercer sobre dicho espacio un control total y efectivo, ello sería también insuficiente para la seguridad y defensa de nuestro país, dados los avances científicos y tecnológicos que actualmente permiten, por ejemplo, el uso de misiles de largo alcance. Sería imposible considerar una sobre extensión militar que ello implicaría.-El Perú hoy se encuentra aislado del denominado Sistema Internacional del Mar, al no formar parte del sistema de normas que regulan los derechos y obligaciones internacionales existentes para los Estados en los diversos espacios marítimos.

-El mar territorial no lo fijan los Estados discrecionalmente, sino que tienen que regularse conforme a reglas del Derecho Internacional. Es un error decir que la adhesión iría en contra de la tesis de las 200 millas, porque el Derecho Internacional no reconoce un “mar territorial”, ni soberanía sobre las 200 millas a ningún país del mundo. Cualquier posición en ese sentido es de carácter unilateral, por lo tanto, la declaración de las 200 millas al no ser aceptada, se puede considerar como una declaración lírica.

-Aun cuando se mantenga la renuencia peruana, cualquier contencioso que surja a propósito de los derechos marítimos del Perú, se resolvería hoy día según las normas e instituciones derivadas de la Convención Universal sobre Derechos del Mar. Sea que se trate de asuntos de pesca, de investigación, de utilización de los fondos, de disposición de las costas o de puertos libres, por citar algunos ejemplos. Prevalecería la Convención sobre la excepcionalidad de la posición peruana.

-La tesis territorialista, por tanto, en las actuales circunstancias y frente a la dinámica del derecho moderno, y esencialmente por la conformación de un consenso casi universal, solo puede ser vista dentro del contexto de sus rasgos positivos circunscritos a un momento histórico, que ya no es el actual.

-Medidas regionales para cautelar las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios (jurel, caballa, pota, atún), la actividad minera de los fondos marinos, el estudio regional del fenómeno del Niño, la protección del medio marino. Muchos de estos temas, obviamente, contarían con mayor apoyo internacional de adherirse el Perú a la Convención del Mar.

-Los aspectos de geopolítica en nuestro país se han dirigido generalmente hacia el territorio terrestre, pero todavía no hemos incursionado con el énfasis necesario en el potencial marítimo, como lo viene haciendo Chile, que es un país que está hablando no sólo en términos geopolíticos, sino en términos de la Océanopolítica, como una alternativa para el desarrollo. De ahí surgen conceptos como el mar presencial de Chile, entre otros, muy ligados a todas las ventajas que otorga la Convención del Mar. El Perú, al adherirse a este importante documento, tendría un capital a ser utilizado a futuro, para afianzar un cambio cualitativo en la conducta de nuestros dirigentes a fin de priorizar y potenciar la importancia del mar para los fines preferentemente económicos y no sólo de defensa.

-A lo largo de nuestra historia hemos permitido que flotas extranjeras pesquen en nuestro mar. Porque hemos obtenido un beneficio con cuotas de pesca de excedentes de pesca como en el caso del jurel y la caballa, de los que se elabora harina de pescado, pero pueden ser empleadas muy bien para el consumo humano. Estas especies tienen la particularidad de ser transzonales, o sea, no sólo están dentro de las 200 millas, sino que se mueven con mucha facilidad a los espacios marítimos vecinos y a la alta mar. La Convención ha propiciado normas y acuerdos, pero de los que el Perú se mantiene al margen por no ser parte del tratado.

-El mar se puede depredar, y los recursos naturales no son infinitos. Esto también está regulado en la Convención. Se establecen convenios no solamente con aquellas potencias que van a pescar en la Zona Económica Exclusiva de Perú, sino también en países como Bolivia, que no tiene mar territorial, pero que pueden acceder a los recursos del mar. Frente a la creciente necesidad de mayores recursos alimenticios, el mar es la despensa del futuro, pero tiene que haber un manejo racional de las especies marinas. La Convención contiene disposiciones regulatorias. Por tanto, el Perú no puede estar al margen.

Al adherirnos a la CONVEMAR, tenemos la posibilidad de emplear como instrumentos a nuestro favor las disposiciones que se indican en los Artículos 15°, 74° y 83° sobre la delimitación del mar territorial, de la ZEE y de la Plataforma continental, respectivamente.

Delimitación del mar territorial Art. 15

Cuando las costas de dos Estados sean adyacentes o se hallen situadas frente a frente, ninguno de dichos Estados tendrá derecho, salvo acuerdo en contrario, a extender su mar territorial más allá de una línea media cuyos puntos sean equidistantes de los puntos más próximos de las líneas de base a partir de las cuales se mida la anchura del mar territorial de cada uno de los Estados.

Delimitación de la ZEE Art. 74

La delimitación de la ZEE entre Estados con costas adyacentes o situadas frente a frente se efectuará por acuerdo entre ellos sobre la base del derecho internacional, a que se hace referencia en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, a fin de llegar a una solución equitativa.

Estatuto de la Corte Internacional de Justicia Art. 38

La Corte, cuya función es decidir conforme al derecho internacional las controversias que le sean sometidas, deberá aplicar:

a. las convenciones internacionales, sean generales o particulares, que establecen reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes;

b. la costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada como derecho;

c. los principios generales de derecho reconocidos por las naciones civilizadas; y

d. las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinación de las reglas de derecho, sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo 59.

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